Situación Ambiental Argentina

PROGRAMA PRODIA

NORMATIVA AMBIENTAL COMPARADA
ASPECTOS METODOLOGICOS PARA LA ZONIFICACION Y USO DEL SUELO

El objetivo de la consultoría es el análisis comparativo de la normativa vigente a nivel nacional en materia de usos del territorio y la legislación equivalente de otros países cuya semejanza o pertinencia pudieran hacerla provechosa.
Cabe destacar que en el análisis de la normativa de otros países con el fin de compararla a la nacional, es necesario tener en cuenta el régimen administrativo de gobierno que aplicará las normas. En este sentido, para la elección de los casos a analizar se pueden utilizar dos criterios: uno puede ser elegir países con regímenes similares; otro, ampliar el análisis a sistemas de organización administrativa diferente. Se optó por este último tomando dos países, uno con un sistema federativo como el nuestro, el Brasil, y otro con un sistema de gobierno central como es Francia.
El análisis del contenido de esas normas se realizó desde un enfoque espacial, es decir, que dentro de la vasta legislación que tiene por objeto proteger al ambiente, se tuvieron en cuenta, además de los principios básicos, aquellas disposiciones que plantean la zonificación para regular los usos del suelo, como estrategia de ordenamiento ambiental con el fin de prevenir el deterioro, mantener la calidad o revertir los efectos nocivos de las actividades humanas sobre el ambiente.
Finalmente, se realizó una evaluación, descripción y propuestas referentes a los aspectos metodológicos para el desarrollo de un Sistema de Control Ambiental en lo atinente a la Zonificación y Uso del Suelo.
Para una mejor comprensión de los objetivos de la consultoría, se incluye como Anexo un Cuadro de Síntesis comparativo de la normativa de la Argentina, Brasil y Francia.
Marco de Referencia
En nuestro país no existe una legislación marco ni una tradición arraigada respecto al requerimiento de ordenamiento territorial; encontramos en cambio normas que inciden en este ordenamiento a través de la regulación de actividades sectoriales y en cuya aplicación se discriminan áreas con ciertas características de homogeneidad.
El ordenamiento o la ordenación territorial constituye una herramienta del ordenamiento ambiental y como tal al servicio de los objetivos de protección o recuperación de la calidad del ambiente. En nuestro país, se intentó, en contadas oportunidades, un ordenamiento del medio físico, a nivel nacional o regional, pero los objetivos estaban orientados al desarrollo económico o a la eficiencia de la inversión, considerando, en el mejor de los casos, algunas limitaciones ambientales.
En las áreas urbanas, tal vez por la coexistencia de muy variadas actividades e intensidades del uso del suelo, las normas de regulación del uso del suelo resultan de aplicación generalizada, dependiendo su complejidad del tamaño y jerarquía de la ciudad.
El carácter de las normas y los efectos que de ellas se esperan dependen de muchos factores entre ellos: el sector de actividad regulado, el organismo de aplicación, las características del medio socio-económico. Pueden ser de carácter indicativo, para orientar las acciones públicas o privadas, o tener carácter prescriptivo en cuyo caso deben están acompañadas de procedimientos que establezcan las condiciones a cumplir para obtener el permiso o la habilitación de uso.
Respecto de las áreas sobre las que se aplican, surge una primera clasificación en función de la densidad y el tipo de actividad que se desarrollan en ellas.
· Areas urbanas. Alta densidad y actividades del sector secundario y terciario.
· Areas rurales. Baja densidad y predominio de actividades primarias.
El objeto de la regulación es, en un caso, el suelo como soporte y en el otro, como recurso. Esto no excluye que las áreas rurales estén surcadas por tendidos viales o de infraestructura y tengan instalaciones puntuales, de equipamiento o producción, que utilizan el suelo como soporte, pero lo que caracteriza a las actividades localizadas en áreas rurales es el aprovechamiento de los recursos naturales.
Acerca de la Normativa vigente a Nivel Nacional:
Areas urbanas.
Casi todas las normas de uso del suelo que rigen en los distritos urbanos son de carácter local (municipales). Desde el punto de vista del zoneamiento, el Código de Planeamiento Urbano (Ord. Nº 33.387), es la norma más importante vigente en la Ciudad de Buenos Aires; en él se establecen Distritos diferenciados en los cuales se permite la localización de distintas actividades de acuerdo a las características predominantes del mismo y con cierta densidad de ocupación. Este criterio es semejante en la normativa de todos los gobiernos locales.
A nivel provincial, la única legislación vigente en la materia es la de la Provincia de Buenos Aires (Decreto-Ley Nº 8.912/70 de Zonificación y Uso del Suelo).
A nivel nacional, se han desarrollado diversas iniciativas, alcanzando algunas estado parlamentario, en la intención de establecer una legislación de base en materia de Urbanismo y Uso del Territorio. Ninguna ha completado el ciclo para su sanción y puesta en vigor.
Areas rurales.
En las áreas rurales encontramos situaciones diversas en cuanto al objeto de la norma; en algunos casos se orienta a la protección de la biodiversidad y el patrimonio paisajístico y en otros al manejo de los recursos o a la regulación de las actividades económicas derivadas.
Se recopilaron normas de nivel nacional, que directa o indirectamente inciden sobre los usos del suelo, Leyes y Decretos del PEN y las Resoluciones de los organismos encargados de su aplicación.
Las leyes precursoras en materia de conservación de los recursos son dos: la Ley 13.273, de Defensa de la Riqueza Forestal y la Ley 23.351, Régimen Legal de Parques Nacionales, Monumentos Naturales y Reservas Nacionales. A estas dos se le agregaron en este análisis dos leyes destinadas a la aplicación de incentivos a la actividad agrícola, basadas en el recurso suelo, pero con dos concepciones diferentes. La Ley 22.211, Régimen Promocional destinado a incrementar la producción agropecuaria y la Ley 22.428, de Fomento a la Conservación de Suelos. Todas estas leyes caracterizan o se aplican sobre zonas con ciertos criterios de homogeneidad, son de nivel nacional pero las provincias han adherido a ellas y su efectiva vigencia depende de la disponibilidad de los recursos para hacer efectivas las acciones o los regímenes de incentivos que ellas prescriben.
Sector Forestal.
La Ley 13.272, de Defensa de la Riqueza Forestal, fue sancionada en el año 1949, y su vigencia nunca fue plena por la falta de una adecuada reglamentación
En su art. 1°. declara de interés público la defensa, regeneración, mejoramiento y ampliación de los bosques, así como la promoción del desarrollo e integración adecuada de la industria forestal. También establece que el ejercicio de los derechos sobre los bosques y tierras forestales de propiedad privada o pública queda sometido a las disposiciones de esta Ley. Lo dispuesto en este artículo somete la aplicación de esta Ley a una primera zonificación: bosques y tierras forestales.
Establece dos regímenes forestales, el común y el especial, discriminando normas para cada caso y sobre qué categoría de bosque se aplica. Queda claro que la efectiva aplicación de las disposiciones de la ley depende de una adecuada zonificación. En algunos casos en que se impone, en caso de venta, la obligación de informar sobre el régimen a que está sometida la propiedad, se deriva la necesidad de incluir las restricciones al dominio en los registros catastrales.
Todas estas disposiciones estaban sujetas, en cuanto a su efectiva aplicación, a una adecuada reglamentación. Esta Ley tuvo reglamentaciones parciales siendo la Administración General de Bosques, organismo de aplicación, la encargada de elaborar "racional y metódicamente la reglamentación definitiva, unificando y actualizando las numerosas disposiciones en vigencia sobre la materia". El Reglamento de la Administración General de Bosques fue aprobado por Decreto 14.158, del 17 de junio de 1949.
En el año 1973 la Ley 20.531 introduce algunas modificaciones en la Ley de Defensa de la Riqueza Forestal. Las más importantes son:
· La inclusión de la promoción y desarrollo de la industria forestal como de interés público (art. 1°).
· Otorgar al órgano de aplicación la facultad de adoptar medidas de previsión que aseguren el abastecimiento de materia prima a la industria.
· La creación del Instituto Forestal Nacional, con carácter autárquico, que se constituye en el organismo de aplicación de la Ley en reemplazo de la Administración General de Bosques.
La Ley 20.531 otorga al IFONA naturaleza, estructura, misiones y funciones semejantes a las de la AGB; sin embargo, no las desarrolla con el detalle y la rigurosidad del Decreto 14.158. De hecho el IFONA, en la aplicación de la Ley, se orienta al cumplimiento de la promoción de la producción de madera y consecuentemente de la industria forestal más que a la defensa, regeneración, mejoramiento y ampliación de los bosques como recurso integral.
El IFONA fue disuelto por el Decreto de Reforma Administrativa y sus funciones, que en un principio asumió la SRNYAH, se dispersaron en distintos organismos. Así lo referido a investigación lo lleva adelante el INTI a través del CITEMA (Centro de investigaciones tecnológicas de la madera) y el IASCAV (Instituto argentino de sanidad y calidad vegetal). Los sistemas de promoción, en cambio, se han aplicado en el ámbito de la Secretaría de Agricultura, Ministerio de Economía, se refieren a desgravaciones impositivas, crédito fiscal y regímenes de promoción que otorgan beneficios por hectárea forestada. La aplicación de estas normas exigió algún tipo de discriminación espacial y si bien cada caso es tratado en particular existen lineamientos generales que representan criterios de zonificación.

La Comisión Nacional de Bosques, en cambio, sigue funcionando en coordinación con esta Secretaría, habiéndose realizado recientemente la reunión N° 203. Cabe destacar que en la misma participan representantes de todas las provincias (la Ley 13.273 cuenta con la adhesión de todas ellas) además de representantes del sector privado, cámaras de productores, y otros organismos del sector público.
En cuanto a los regímenes de promoción, implementados por la SAGYP, se encuentran la Resolución 778/92, Régimen de Promoción de Plantaciones Forestales realizadas en 1992, y las Resoluciones 845 y 846/92 en las que se discriminan las condiciones para acogerse a dicho Régimen según distintos factores; propone una primera gran división según que se trate de una plantación de secano o en zona de riego.
Areas protegidas
Respecto de las Áreas Protegidas nuestro país tiene una larga tradición y experiencia originada en la iniciativa del Perito Francisco Moreno quien oportunamente donara tierras, que la Nación le otorgó por servicios de peritaje, con cargo para la creación de un Parque Nacional. Si bien en aquel momento la biodiversidad no era un valor explícito, él plantea intuitivamente la valoración integral del paisaje y expresa la voluntad de preservarlo para el disfrute de las generaciones futuras.
¤ Ley 22.351, establece el Régimen legal de Parques Nacionales, Monumentos naturales y Reservas Nacionales.
En el título de la ley se advierte una primera categorización de las áreas o bienes sobre los que tiene jurisdicción la Administración Nacional de Parques y el texto la confirma estableciendo definiciones y condiciones de uso para cada categoría. Más recientemente, por decreto del Poder Ejecutivo, se incorporan tres categorías, adoptando la orientación consagrada al respecto por organismos internacionales.
Las categorías establecidas por la Ley son:
· Parques nacionales: áreas a conservar en su estado natural, que sean representativas de una región fitogeográfica y tengan atractivo en bellezas escénicas o interés científico.
· Monumentos Naturales: áreas, cosas, especies vivas de animales o plantas de interés estético, valor histórico o científico a los cuales se les acuerda protección absoluta.
· Reservas Nacionales: áreas que interesan para: la conservación de sistemas ecológicos, el mantenimiento de zonas protectoras del Parque Nacional contiguo o la creación de zonas de conservación independientes cuando la situación existente no requiera o admita el régimen de Parque Nacional.
Por Decreto 2148/90 se establece la creación de la categoría:
· Reservas Naturales Estrictas, que corresponde al tipo de área protegida que ofrezca las máximas garantías para la conservación de la biodiversidad biológica argentina. Serán protegidas como tales las áreas de dominio nacional, de gran valor biológico, que sean representativas de los distintos ecosistemas del país o que contengan importantes poblaciones animales o vegetales autóctonas.
El Decreto 453/94 incorpora dos nuevas categorías:
· Reservas Naturales Silvestres : son áreas de extensión considerable que conservan inalterada o muy poco modificada la cualidad silvestre de su ambiente natural y cuya contribución a la conservación de la biodiversidad biológica resulte particularmente significativa en virtud de contener representaciones válidas de uno o más ecosistemas, poblaciones de animales o vegetales valiosas a dicho fin, a las cuales se le otorgue especial protección para preservar la mencionada condición.
· Reservas Naturales Educativas: áreas que por sus particularidades o por su ubicación contigua o cercana a las Reservas Naturales Estrictas o Silvestres, brinden oportunidades especiales de educación ambiental o de interpretación de la naturaleza.
Los Parques Nacionales deberán ser mantenidos sin otras alteraciones que las necesarias para asegurar su control, la atención al visitante y aquellas que correspondan a medidas de Defensa Nacional.

Los Monumentos Naturales son inviolables no pudiendo realizarse en ellos o respecto de ellos actividad alguna con excepción de las inspecciones oficiales e investigaciones científicas permitidas por la autoridad de aplicación y las necesarias para su cuidado y atención de los visitantes.
En las Reservas nacionales recibirán prioridad la conservación de la fauna y de la flora autóctona, las principales características fisiográficas, las bellezas escénicas, las asociaciones bióticas y el equilibrio ecológico.
Las Reservas Naturales Estrictas tienen por objetivo el mantenimiento de la diversidad biológica, tanto la genética como la específica y la de los ecosistemas; la preservación integral y a perpetuidad de las comunidades bióticas y de las característics fisiográficas de sus entornos.
Como se puede apreciar todas las disposiciones dependen de la definición de zonas dentro de las áreas bajo jurisdicción de la APN. Como se ha verificado una tendencia a que dichas áreas sean, además, de dominio nacional, resulta que las prescripciones deben ser cumplidas por la misma APN y eventualmente por los visitantes. De esta manera el control de estas áreas resulta relativamente simplificado aunque no existan documentos gráficos convenientemente elaborados para la aplicación de las prescripciones antes comentadas..
Sin embargo hay dos cuestiones que merecen una reflexión: por un lado, la efectiva aplicación de restricciones al uso de algunos recursos por parte de los pobladores, y, por otro, la contigüidad a territorios que, por no haber tenido ninguna norma sobre la conservación del paisaje, presentan condiciones ambientales y actividades absolutamente distintas.
Respecto a los pobladores, estos suelen ser comunidades autóctonas y la tendencia manifiesta en la Ley es a la expulsión de los mismos fuera de las áreas protegidas. La zonificación de las áreas periféricas como de amortiguación y la aplicación de normas que promuevan usos compatibles o complementarios y técnicas de manejo sostenible que tiendan a minimizar los impactos sobre las condiciones ambientales de las áreas protegidas podría permitir una relación más fructífera con la comunidad y los gobiernos locales o provinciales.

Sector Agropecuario
¤ Ley 22.211, Régimen Promocional destinado a incrementar la producción agropecuaria.
El objetivo explícito de la Ley (Mensaje del Ministro de Economía al Poder Ejecutivo) es el aumento de la producción principalmente por la vía de expandir la superficie destinada a la explotación agropecuaria mediante la incorporación de tierras de baja productividad.
Se definen como tales a aquellas tierras en las que existan definidas condiciones de aridez, anegamiento o salinidad y las superficies boscosas naturales, con o sin condiciones de aridez, en las cuales sólo es posible incrementar la producción vegetal o animal mediante inversiones adecuadas a esos fines. Se incluyen explícitamente las tierras ubicadas en áreas de frontera y en la Patagonia donde pueda incrementarse la producción mediante la incorporación de tecnologías adecuadas; esta explicitación es claramente redundante, y parecería responder a la necesidad de ajustarse a las directivas vigentes en la época, vinculadas con criterios de seguridad nacional (art.2°).
En los casos de tierras con limitantes por anegamiento, salinidad o cobertura boscosa natural, las inversiones deben incluir necesariamente las obras y acciones que eliminen las condiciones limitantes (art.3°).
Como dato relevante, respecto a la zonificación que presupone la aplicación de la Ley, puede decirse que los atributos de homogeneidad se refieren a variables de distinta naturaleza y que no se corresponden, necesariamente, con condiciones ambientales similares.
El Dto.1848, reglamentario de la Ley, al especificar las obras y acciones destinadas a eliminar las condiciones limitantes (art.3° de la Ley), para los casos de tierras con problemas de anegamiento o salinidad, excluye de los beneficios a "la simple implantación de especies vegetales adaptadas o cualquier manejo de la vegetación natural como únicas prácticas, aunque aumenten la productividad...". Para los casos de tierras con cobertura boscosa natural, exige el desmonte en proporciones que varían según el tipo de explotación de que se trate: si las tierras fueran a ser destinadas a agricultura o implantación de pasturas artificiales, el desmonte no puede ser inferior al 90% de la superficie total; para el aprovechamiento de pasturas naturales, 60%, y para el aprovechamiento forestal, "la supresión de toda la vegetación leñosa que impida la implantación, posterior crecimiento y los correspondientes cuidados culturales de la especie arbórea útil". Se prevé que "si por razones de manejo y conservación de suelos dichos porcentajes debieran reducirse, el recurrente deberá justificarlo".
Resulta evidente que lo que se promueve es la expansión del modo de producción propio de la pampa húmeda a tierras con condiciones agroecológicas distintas. Con independencia de las menciones, formuladas al pasar, de las "normas conservacionistas" o de los criterios de "conservación de suelos", tanto la Ley como su Decreto reglamentario apuntan a imponer prácticas productivas si no directamente perniciosas al menos poco adecuadas para las "tierras de baja productividad" cuya producción se pretende incrementar.

Conservación de Suelos.
¤ Ley 22.428 de fomento de la conservación de suelos.
La materia sobre la que norma es de competencia provincial, por lo que esta Ley nacional requiere -y así lo prevé su texto- la adhesión de las provincias (art.2°).
El objetivo perseguido es la conservación de la capacidad productiva de los suelos de uso agropecuario y, en caso necesario, su recuperación, cuando se encuentren degradados por efecto directo o indirecto de la acción humana; no alcanza, por lo tanto, a los casos en que tal deterioro deriva de fenómenos estrictamente naturales.
Se trata de implementar un sistema complejo, con la participación de la autoridad nacional (Secretaría de Agricultura), los organismos nacionales que entienden en el tema, las autoridades provinciales y, fundamentalmente, los propios productores, cuya organización a este efecto se promueve explícitamente.
La base de tal sistema es la constitución de consorcios de conservación (Art.4), integrados voluntariamente por dos o más productores cuyas explotaciones se encuentren dentro de un distrito de conservación de suelos, zona declarada como tal en virtud de la necesidad o conveniencia de emprender programas de conservación o recuperación de suelos y para la que se cuenta con técnicas suficientemente probadas (art.3°).
La provincia que adhiera a la Ley debe designar la autoridad provincial de aplicación, pero además debe completar el relevamiento de sus suelos, realizar las obras de infraestructura que se requieran, promover la investigación y experimentación en la materia, difundir las normas conservacionistas a partir de la enseñanza elemental, propiciar la formación de técnicos, otorgar créditos especiales a los productores a través de los bancos oficiales de su jurisdicción y aportar recursos presupuestarios para financiar los trabajos emprendidos por los productores que no sean cubiertos por el subsidio nacional que la misma Ley establece (art.5°).
Tanto el esfuerzo de extensión como los compromisos asumidos por el estado nacional en virtud de esta Ley y por los estados provinciales en virtud de su adhesión a la misma están condicionados por las disponibilidades fiscales, lo que hace que, si bien formalmente vigente, de hecho esté suspendida su aplicación.
De esos dos factores -la conciencia conservacionista de los productores y la magnitud de los recursos fiscales disponibles- depende la eficacia de la norma. No obstante ello, la Comisión Nacional debería estar en condiciones de garantizar una óptima asignación de los recursos nacionales disponibles, por escasos que sean.
Es probable que se requiera, para cumplimentar tal cometido, contar con un relevamiento uniforme a nivel nacional, del que se derive una zonificación que permita establecer prioridades. Debería contarse con una identificación de las zonas con alto riesgo potencial de deterioro -las que deberían ser objeto de programas de conservación-, de las zonas que han sufrido procesos de deterioro que puede revertirse mediante la aplicación de las técnicas disponibles -las que serían objeto de programas de recuperación- y de las zonas para cuya recuperación se requiere desarrollar técnicas actualmente no disponibles.
Análisis de la Normativa de otros Países:
Marco global y disposiciones generales.
En primer término se considerarán las disposiciones constitucionales, si las hubiere, y aquellas que constituyen el marco global, definen los objetivos de la Política Ambiental o proponen procedimientos generales cuyo objeto sea legitimar las restricciones al uso del suelo impuestas para la protección del ambiente.
Asentamientos humanos y localizacion industrial.
En segundo término se tendrán en cuenta aquellas normas generales que impongan criterios para el desarrollo urbano o para la localización de las actividades productivas con el objeto de minimizar los inconvenientes producidos por la incompatibilidad de ciertos usos en sí o bien por la incapacidad del medio para responder adecuadamente a las demandas de localización.
Protección y conservación de los recursos.
Este es sin duda el tema más extenso, porque de alguna manera sobre él convergen la totalidad de las normas ambientales. Pero solamente se considerarán aquellas disposiciones que establezcan restricciones al dominio en zonas debidamente definidas y caracterizadas. En estos casos será de interés tanto el objetivo de la zonificación como los criterios de homogeneidad de las zonas y las normas aplicadas.
Areas específicas con planes particulares.
Sin embargo los criterios de homogeneidad de algunas áreas no se basan en los recursos naturales propiamente dichos, sino en características geográficas, morfológicas o en la preponderancia de valores que la sociedad les asigna y requieren normas o planes específicos; ellas pueden tratar de las zonas costeras, o bien de áreas turísticas, protección patrimonial, etc.
Legislación ambiental del Brasil.
La legislación ambiental del Brasil contempla el funcionamiento de un sistema nacional para la protección del ambiente. La Constitución le otorga al poder central competencias como para generar normas que establezcan disposiciones sobre los usos del suelo y restricciones que tiendan a la protección o recuperación de la calidad ambiental.
Respecto a las posibilidades de generar disposiciones discriminadas según zonas por los organismos encargados del ambiente, puede decirse que la legislación da suficientes atribuciones y orienta en la aplicación de políticas, aunque algunas normas resultan redundantes y otras, como las relativas a la protección de áreas naturales, complejas por la cantidad de categorías de zonificación y las modificaciones sucesivas de la legislación original.
Marco global y disposiciones generales.

Constitución Nacional.
Establece como atribuciones del Gobierno Nacional en el art. 21 IX - Elaborar y ejecutar planes nacionales y regionales de ordenación del territorio y de desarrollo económico y social. XX - Instituir directrices para el desarrollo urbano, inclusive vivienda, saneamiento básico y transportes urbanos.
Tiene también en el Titulo VIII, Del Orden Social, el capítulo VI especialmente dedicado a medio ambiente. En él se establece un régimen especial para cinco unidades de paisaje singulares: la Floresta Amazónica, la Mata Atlántica, la Serra do Mar, el Pantanal Matogrossense y la Zona Costeira, declarándolas patrimonio nacional y estableciendo que las actividades económicas en esas áreas deben ajustarse a la ley dentro de condiciones que aseguren la preservación del medio ambiente. Esta singular protección requiere y, por lo tanto, ha impulsado el desarrollo de estudios tendientes al ordenamiento ecológico-paisajístico del medio rural y forestal de esas áreas.
Para poder evaluar la importancia relativa de esta declaración de patrimonio nacional, desde el punto de vista de afectación de territorios estaduales deberíamos contar con una estimación de superficie, pero se puede inferir que es relativamente grande, en cuyo caso constituiría, de hecho, una cesión del manejo de los recursos naturales de los Estados en favor de la Unión.
Ley N° 6.938, de agosto de 1981. Sobre la Política Nacional de Medio Ambiente.
El objeto de esta Ley es establecer la Política Nacional de Medio Ambiente, sus fines y mecanismos de formulación y aplicación , constituir el SISNAMA -Sistema Nacional de Medio Ambiente-, crear el Consejo Superior del Medio Ambiente e instituir el Catastro de Defensa Ambiental.
Entre los objetivos de la Política Ambiental se cuenta la preservación, mejora y recuperación de la calidad ambiental buscando asegurar condiciones para el desarrollo socioeconómico, la seguridad nacional y la dignidad de la vida humana.
Esta Ley constituye el marco que intenta dar una cierta coherencia y unidad a las normas que hacen a la administración del uso y conservación de los recursos que, por ser una Unión Federativa, pertenecen a los Estados. Esta Ley, relativamente reciente, incorpora en este marco y dentro del SISNAMA (Sistema Nacional de Medio Ambiente) algunos criterios que hacen a la aplicación de leyes anteriores con contenido ambiental.

Asentamientos humanos y localización industrial.
Ley N° 6.766, de diciembre de 1979. Sobre el parcelamiento del suelo urbano.
Es una ley nacional que dicta algunas normas específicas sobre el parcelamiento del suelo. Tiene carácter de norma básica, debiendo los Estados o los Municipios dictar las normas complementarias que adecúen las previsiones de la Ley a las características regionales o locales.
Establece algunas características físicas que hacen a la incompatibilidad con el uso urbano.
1- Terrenos anegadizos y/o sujetos a inundaciones.
2- Terrenos contaminados con material nocivo para la salud pública sin ser previamente saneados.
3- Terrenos con declive superior al 30%, salvo cuando se tengan en cuenta específicas exigencias.
4- Terrenos que no reúnan condiciones geológicas adecuadas.
5- Areas de preservación ecológica.
Estas condiciones valen, fundamentalmente, para establecer las áreas de expansión en los planes urbanos.
Decreto Ley N° 1.413, de agosto de 1975. Control de la contaminación industrial.
Obliga a las industrias a prevenir o corregir los inconvenientes producidos por la contaminación. Establece para las áreas críticas la necesidad de proveer un esquema de zoneamiento urbano que contemple, para los usos ya instalados, nuevas localizaciones. También propone el establecimiento de plazos razonables para la instalación de equipamientos de control de la polución. Plantea la posibilidad de incentivos económicos para la adquisición de dispositivos de control.
Ley N° 6.803, de julio 1980. Directrices básicas para el zoneamiento industrial.
Establece algunos criterios de zonificación para localización de industrias en áreas críticas de polución, a las que se refiere el Decreto-Ley anterior. En primer término establece que estas zonas para localización industrial deberán estar definidas en un esquema de zoneamiento que compatibilice el desarrollo de esas actividades industriales con la protección del ambiente.
Propone incorporar las siguientes categorías:
a) zonas de uso estrictamente industrial.
b) zonas de uso predominantemente industrial
c) zonas de uso diversificado.
Pese a la existencia de estas zonas industriales, prevé la localización de industrias que, por ventajas localizacionales, quieran hacerlo fuera de las zonas industriales. Las condiciones de esas localizaciones deberán obedecer a los criterios establecidos por los Gobiernos Estaduales, además de responder a lo establecido por las leyes y por las demás reglamentaciones vigentes.
Respecto de los permisos para el funcionamiento, enumera algunas características de los procesos que deben tenerse en cuenta para otorgarlas:
I - Emisión de gases.
II - Riesgos de explosión, incendios, derrames dañinos y otras situaciones de emergencia.
III - Volumen y calidad de los insumos básicos, de personal y flujos generados.
IV - Patrones de usos y ocupación del suelo.
V - Disponibilidad de redes de energía y servicios.
VI - Horario de actividad.

Como incentivo al cumplimiento de las normas ambientales establece que es necesaria la presentación del permiso a la que alude esta ley en los casos en que la industria solicite incentivos gubernamentales o financiamiento en bancos oficiales. Por otra parte indica que deberán estipularse condiciones especiales de financiación para aquellas industrias que presenten proyectos de relocalización o disminución de la polución, especialmente cuando se encuentren en zonas saturadas.
Decreto N° 87.561, de setiembre de 1982. Medidas de recuperación y protección ambiental en la Cuenca Hidrográfica del Río Paraíba.
Declara a la cuenca del Rio Paraíba como área crítica de polución y remite sus límites a un plano que integra el Proyecto Gerencial de la Cuenca elaborado por el CEEIVAP (Comité Ejecutivo de Estudios Integrados de la Cuenca del Río Paraíba).
Dispone la adopción de las siguientes medidas: el macrozoneamiento, indicando las zonas destinadas a industria, expansión urbana, agricultura y áreas protegidas; la implantación de sistemas urbanos de provisión de agua y tratamiento de efluentes en todas las ciudades de la cuenca; el control de la polución industrial de las unidades productivas existentes o a localizarse, y la utilización de instrumentos legales disponibles y de incentivos financieros que tiendan al control de la polución hídrica y a la preservación ambiental.

Protección y conservación de los recursos.
Ley N° 4.771, de setiembre de 1965. Instituye un nuevo Código Forestal.
Dadas las condiciones naturales del territorio del Brasil, se podría considerar a este Código como el básico para la conservación de sus recursos naturales.
En primer término, considera de preservación permanente, a los efectos del cumplimiento de las disposiciones de la ley, a los bosques y demás formas de vegetación natural situadas:
a) A lo largo de los ríos o de cualquier curso de agua, fijando el ancho mínimo en función del ancho del curso con valores que van desde los 30 hasta los 500 metros.
b) En los manantiales u ojos de agua se fija un radio de 50 metros como mínimo.
c) Por encima de los 1800 m de altura, cualquiera sea la vegetación.
Estas son caracterizaciones de tipo geográfico, más específicamente en relación con la hidrografía y topografía del territorio.
Sin embargo, tienen también en cuenta el uso o destino al establecer que también podrán ser declarados de preservación permanente, por acto administrativo público, los bosques y demás formas de vegetación natural destinadas a:
a) atenuar la erosión del suelo,
b) fijar las dunas,
c) formar fajas de protección a lo largo de autopistas o vías ferroviarias.
d) contribuir a la defensa nacional.
e) proteger sitios de excepcional belleza o de valor científico o histórico.
f) asilar a ejemplares de la fauna o flora que estén en vías de extinción,
g) mantener el ambiente necesario para la vida de poblaciones silvícolas, (también las que integran el Patrimonio Indígena).
h) asegurar condiciones de bienestar público.
También prevé la creación de Parques Nacionales, Estaduales y Municipales y Reservas Biológicas, con la finalidad de resguardar atributos excepcionales de la naturaleza, conciliando la protección integral de la flora , la fauna y las bellezas naturales con la utilización para fines educacionales, recreativos y científicos.
Ley N° 6.902, de abril de 1981. Dispone sobre la creación de Estaciones Ecológicas y Areas de protección ambiental.
Caracteriza a las Estaciones Ecológicas como las áreas representativas de los ecosistemas brasileños destinadas a la realización de investigación de base aplicada a la Ecología, la protección del ambiente natural y al desarrollo de la educación conservacionista.
Incorpora como criterio de localización de las E.E. que deberán ser implantadas y estructuradas de modo que permitan estudios comparativos con otras áreas de la misma región ocupadas y modificadas por la acción del hombre con el fin de obtener información útil al planeamiento regional y al uso racional de los recursos naturales.
Esta Ley resulta ampliatoria del Código Forestal, establecido por Ley 4.771 de 1975.
Decreto N° 89.336, de enero de 1984. Dispone sobre las Reservas Ecológicas y las Areas de relevante Interés Ecológico.
Son consideradas Reservas Ecológicas a las Areas de preservación Permanente a las que se refiere la Ley 6.938. No incluye a las Estaciones Ecológicas.
Las Reservas Ecológicas podrán ser de dominio público o privado.
Las Areas de Relevante Interés Ecológico (ARIE) poseen características naturales extraordinarias o albergan ejemplares raros de la biota nacional, exigiendo cuidados especiales por parte del poder público. Se declararán ARIE cuando, además de las características antedichas, tengan superficie menor a 5.000 hectáreas y tengan escasa o ninguna ocupación humana.
Cuando las ARIE se encuentren dentro de Areas de Protección Ambiental, integrarán Zonas de Vida Silvestre destinadas a la salvaguarda de la biota nativa.
Decreto N° 98.914, de enero de 1990. Dispone sobre la creación de Reservas Particulares de Patrimonio Natural.
Los inmuebles privados que mantengan sus condiciones naturales primitivas o tengan características que lo justifiquen podrán ser declarados Reservas Particulares de Patrimonio Natural a solicitud de su propietario. En caso de que sea declarada, esta condición deberá ser incorporada al registro de la propiedad y el Estado deberá velar por el mantenimiento de esas condiciones particulares.
Ley N° 7.754, de abril de 1989. Establece medidas de protección respecto a los bosques existentes en las nacientes de los rios.
En esta Ley se establece que serán de protección permanente, en los términos de la Ley 4.771, los bosques y cualquier otra forma de cobertura vegetal natural existente en las nacientes de los ríos. Establece que se debe definir un área en forma de paralelogramo, que será denominado Paralelogramo de Cobertura Vegetal, dentro del cual estará vedado el corte de árboles o cualquier forma de desmonte.
Areas específicas con planes particulares.

Ley N° 7.661, de mayo de 1988.l Plan Nacional de Gerenciamiento Costero.
Declara al Plan Nacional de Gerenciamiento Costero como parte integrante de la Política para los Recursos del Mar.
Define el área sobre la cual se va a aplicar como una faja marítima y otra terrestre que serán definidas por el propio Plan.
Ley N° 6.513, de diciembre de 1977. Dispone sobre la creación de áreas especiales y sitios de interés turístico.
Se consideran de interés turístico las áreas y los sitios instituídos por la ley, así como los bienes de valor cultural y natural protegidos por legislación específica.
Los sitios de interés turístico son sectores del territorio nacional que sean adecuados para el desarrollo de actividades turísticas y proyectos específicos; comprenden bienes que no están sujetos a regímenes específicos de protección y los respectivos entornos. Presupone la zonificación de espacios del entorno para garantizar el acceso del público, su conservación, mantenimiento y valorización, y también el dictado de normas que tiendan a armonizar el sitio con el paisaje donde se encuentran.
Decreto N° 86.176, de julio de 1981.
Reglamenta la Ley anterior y explicita las misiones del organismo de aplicación, EMBRATUR (Empresa Brasileira De Turismo); entre ellas, promover las medidas necesarias para la institución de las Areas o Sitios de interés Turístico y la declaración de interés turístico de los bienes culturales o naturales de esas áreas o sitios, así como las medidas tendientes a la compatibilización del uso turístico con la conservación y protección de esos bienes.
Legislación ambiental de Francia.
La legislación francesa en materia ambiental esta constituida por una sumatoria de leyes sectoriales que legislan sobre temas particulares; la unidad y la coherencia está dada por el régimen administrativo y las reglamentaciones que establecen los procedimientos donde se asignan las responsabilidades y competencias a los distintos niveles de las estructuras de gobierno.
El sistema político es unificado, con un gobierno central que dicta normas de aplicación en todo el territorio. Estas normas disponen, además, la conformación de comités intersectoriales que participan en la definición de las políticas de carácter regional.
Desde ese punto de vista, llama la atención la constante referencia a documentos elaborados sobre base cartográfica y que constituyen herramientas para lograr la imagen objetivo concertada políticamente a través de la participación. Estos documentos tienen distintas escalas y abarcan diferentes áreas, en relación con los niveles de los organismos que los generan o los aplican. Para las escalas mayores, de nivel regional o nacional, su rol es indicativo y orientador de las decisiones políticas o de las inversiones privadas, aunque pueden estar acompañados de documentos descriptivos de las restricciones que importan y los planes de acción; en los niveles locales, en cambio, su rol es prescriptivo y constituyen restricciones al dominio de los privados.
A partir del año 1955 se desarrollan en Francia políticas de ordenamiento territorial que generan numerosas medidas orientadas al desarrollo de las regiones con menor actividad económica y, en consecuencia, a evitar la migración a la capital fortaleciendo las ciudades intermedias.
Marco global y disposiciones generales.
Code de l´Urbanisme.
En el Código de Urbanismo se establecen, en el primer libro, las reglas generales del ordenamiento y el urbanismo. Allí se explicitan principios y criterios generales acordes con la organización unitaria de la nación. Los alcances son muy amplios, y, allí donde no haya un plan específico de ordenamiento espacial, la regulación de los usos debe encuadrarse en sus disposiciones generales.
Entre los objetivos generales establece el de asegurar sin discriminación a las poblaciones residentes y futuras condiciones de habitabilidad, empleo, servicios y transporte; de asegurar la protección del medio natural y de los paisajes, como también la seguridad y la salubridad pública, y de promover el equilibrio entre la población residente en zonas urbanas y rurales. Estos objetivos proveen el marco dentro del cual los gobiernos locales, de acuerdo al alcance de sus autonomías, deben establecer sus previsiones y tomar decisiones acerca de la utilización del espacio.
Se establece que las previsiones y las reglamentaciones urbanas y regionales se expresan a través de los Esquemas Directores de ordenamiento y urbanismo (S.D.A.U) y los planes de ocupación del suelo (P.O.S.).

Para la elaboración de esquemas directores o planes, se establece, como principio general, la necesidad de lograr trasparencia, tanto en los estudios de base como en las relaciones entre los miembros locales y los actores del ordenamiento.
Ley n° 83-630. de julio de 1983. Relativa a la democratización de las encuestas públicas y a la protección del ambiente.
Respecto a la necesidad de lograr consenso, tanto en cuestiones relativas al uso del suelo como en las ambientales en general, se ha sancionado esta Ley donde se establecen los criterios generales, los procedimientos y las cuestiones que pueden o deben ser sometidas a ese régimen.
El decreto reglamentario establece los contenidos de la información a suministrar y los procedimientos de designación de los responsables y los relativos a la organización del hecho en sí. Contiene:
· El listado de categorías de ordenamiento y de obras o de trabajos que requieren la realización de una consulta.
· Composición del material a presentar.
· La autoridad que encarga la encuesta.
· La designación de la autoridad, sea unipersonal o un comité.
· Las atribuciones de los funcionarios.
· Las retribuciones.
· La resolución que establece la organización de la encuesta.
· Acerca de la publicidad.
· Acerca de la información a cada uno de los alcaldes de la región afectada.
· Horarios para consultas del público.
· Acerca de la recolección de las observaciones de la comunidad.
· Acerca de la visita al lugar del comisario encuestador.
· * Comunicaciones sobre la documentación que requiera el comisario a la dirección de obra.
· Organización de una audiencia pública.
· Formalización del cierre.
· Publicación de las conclusiones.
Protección y ordenamiento del litoral.
Este tema ocupa una sección importante dentro del Código Ambiental. Las preocupaciones por ordenar los usos del dominio público marítimo se remontan al año 1973; en dicho año se redactan al menos cuatro circulares relativas a su utilización, a los estudios de base (biológicos y ecológicos) necesarios y al ordenamiento de costas marítimas y de grandes lagos, condiciones de los territorios para la aplicación de P.O.S..
Decreto N° 79.716 de agosto de 1979. Aprueba la directiva nacional relativa a la protección y ordenamiento del litoral.
El objetivo de la directiva es organizar y pautar la urbanización sobre el litoral. Da las siguientes orientaciones:
· Evitar los desarrollos lineales sobre la costa.
· Alejar las construcciones lo más posible de la rivera a fin de dejarla libre y accesible para todos.
· Disponer entre las zonas urbanizadas de zonas naturales o agrícolas suficientemente amplias.
Prevé que no se podrá construir fuera de las zonas urbanizadas o de las previstas en los S.D.A.U. como de urbanización futura, permitiéndose en los espacios destinados a cultivos, forestales o acuícolas las construcciones relacionadas y necesarias para el desarrollo de esas actividades.
Ley N° 83-8 de enero de 1983. Establece la repartición de competencias entre las comunas. Acerca de los Esquemas de puesta en valor del mar.
Respecto al ordenamiento de los recursos marinos, se prevé la elaboración de los S.M.V.M., esquemas de puesta en valor de los recursos del mar, (Schème de mise en valeur de la mer), estos tienen por objeto definir sobre el litoral y en el mar, la vocación de las diferentes zonas y precisar normas, cupos de producción y particularmente las medidas de protección del medio marino.
Estos esquemas son elaborados por el Estado y puestos a consideración de las comunas, departamentos o regiones interesadas. Son aprobados por el Consejo de Estado.
Ley N° 86-2 de enero de 1986. Relativa al ordenamiento, la protección y la puesta en valor del litoral.
Considera al litoral como una entidad geográfica que requiere de una política específica para su ordenamiento.
Establece procedimientos de gestión para emprendimientos turísticos significativos o que afecten a más de una comuna. En cuanto a las disposiciones regulatorias establece que los amarres de navíos de placer se dispondrán de manera que se integren a los sitios naturales y urbanos. Dispone además que las dársenas o amarraderos deberán estar incorporados al dominio público con una banda de borde, conectada a la vía pública, que tenga dimensiones suficientes para la circulación y la comunicación con el mar o con los muelles portuarios existentes. También prevé medidas de compensación por la destrucción u ocupación de un sector de la costa para esos fines.

Instrucción del 22 de octubre de 1991. Protección y ordenamiento del litoral.
Esta instrucción avanza sobre las anteriores y establece principios generales de gran interés tales como la necesidad de determinación de la capacidad de acogida, que define convenientemente.
Los títulos de las secciones que contiene dan una clara idea del enfoque integrador que ella presenta:
1. Protección y Desarrollo Urbano
1.1. Los principios esenciales.
1.1.1. Capacidad de acogida.
1.1.2. Cortes o interrupciones del espacio urbanizado.
1.1.3. Extensión de la urbanización.
1.1.4. Identificación de espacios a preservar
1.2. Modalidades de puesta en obra.
1.2.1. Reglas generales.
1.2.2. Rol del Estado
1.2.3. El Estado constructor.
2. El Dominio Público Marítimo.
2.1. La gestión del dominio público marítimo.
2.2. Las playas.
2.3. Los trabajos de defensa contra la erosión marina.
3. La justificación de los proyectos.
3.1.El estudio económico de los proyectos.
3.2.Los estudios de impacto.
4. La necesidad de acuerdos pluricomunales.
4.1. Los esquemas directores.
4.2. Los esquemas de puesta en valor del mar.
4.3. Otros documentos de orientación.
Estas disposiciones se complementan con las disposiciones generales y las particulares para el litoral contenidas en el Code de l´urbanisme.
Decreto N° 84.227 de marzo de 1984. Sobre camping y estacionamiento de casas rodantes.
Este decreto resulta particularmente interesante como ejemplo de regulación de una actividad no permanente, difícil de encuadrar, pero que reúne condiciones potencialmente deteriorantes del entorno.
Establece además los procedimientos administrativos para la obtención de permisos y los períodos de validez de los mismos.

Recursos naturales.
Dentro del Código Rural se encuentra el Libro II destinado a las disposiciones sobre Protección de la Naturaleza; en él, el Capítulo 1° trata sobre los Parques Nacionales.
Resulta destacable que la declaración de "parque natural regional" tiene una duración de diez años y puede ser renovable, pero está previsto que en caso de incumplimiento del esquema propuesto en la carta, el ministro encargado de la protección de la naturaleza puede poner fin a la clasificación.
En el Capítulo II del Code Rural se establecen disposiciones sobre las Reservas Naturales; estos son así clasificados cuando: la fauna, la flora, el suelo, las aguas, los yacimientos de minerales o de fósiles y, en general, el medio natural presente una importancia particular tal que convenga que sea sustraído de toda intervención artificial suceptible de degradarlo. Puede afectar al dominio público marítimo o a las aguas territoriales francesas.
Bosques.
Régimen Forestal Ley N° 85-1273. Establece que la política de puesta en valor económico, ecológico y social de los bosques está bajo la competencia del Estado.
Hace una primera diferencia en función del dominio de los bosques o terrenos forestales. Aquellos que son de dominio del Estado no pueden ser enajenados sino es en virtud de una ley que lo prescriba.
En todos los casos el desmonte requiere de una autorización que puede estar acompañada de condiciones para la reforestación. La autorización puede ser denegada cuando el uso forestal sea reconocido como necesario para:
· La fijación del suelo sobre las montañas o sobre pendientes.
· La defensa del suelo contra la erosión e invasión de ríos o torrentes.
· La protección de dunas y costas contra la erosión del mar y la invasión de la arena.
· La defensa nacional.
· La salubridad pública.
· La necesidad de asegurar el abastecimiento nacional de madera o productos derivados de los bosques.
· El equilibrio biológico de una región o el bienestar de la población.
Existe una categoría de bosques de protección que si bien comparten algunas de las características antes mencionadas requieren de la declaración de utilidad pública. Podrán ser declarados bosques de protección:
Análisis comparativo y requerimientos de adecuación:
Resulta sin duda complejo comparar legislaciones que se corresponden con organizaciones de gobierno muy diferentes. Pero, si la comparación se encara desde el bien protegido, es decir, el ambiente, se puede obviar el tema de las competencias y jurisdicciones, tomándolo sólo en aquellos casos en que su consideración importe para la comprensión de un vacío normativo.
Para tener una visión de conjunto sobre los contenidos de las normas de los diferentes países se elaboró el cuadro que se adjunta; en él se observa una primera gran diferencia respecto al marco global en el cual se insertan las normas. Nuestra Constitución menciona en forma general la competencia del gobierno nacional de dictar normas de presupuestos mínimos en materia ambiental, en tanto que en el Brasil, país igualmente federal, la Constitución le otorga al gobierno de la Unión competencia en cuestiones específicas que hacen al ordenamiento del territorio y al control ambiental.
Respecto a legislar sobre presupuestos mínimos se ha discutido mucho, sin llegar a un acuerdo acerca de la conveniencia o necesidad de sancionar una Ley Ambiental Marco antes de dictar leyes sectoriales. Puede decirse que, a más de un año de la sanción de la reforma, aún no se han establecido los necesarios acuerdos políticos que permitan el tratamiento legislativo de la cuestión.
La Legislación del Brasil posee una Ley de Política Nacional de Medio Ambiente que, además de los objetivos generales, establece algunos principios o lineamientos de acción entre los que consagra acciones tales como: la racionalización del uso del suelo, la planificación y fiscalización del uso de los recursos, la zonificación y control de las actividades contaminantes, la recuperación de áreas degradadas y la protección de las que estén amenazadas.
Respecto a la legislación sobre asentamientos humanos y localizaciones industriales, el Brasil presenta legislación específica, tal como la que establece las directrices para el zoneamiento industrial, pero avanza aún más cuando establece que sobre la localización de algunas, y en función de los riesgos derivados de la actividad, mantiene la potestad de autorizarla. La incorporación de categorías como áreas saturadas o en vías de saturación (de compleja determinación técnica) conlleva la imposición de restricciones que pueden llegar hasta la prohibición de nuevas localizaciones. Este criterio se ha utilizado en nuestro país cuando se dictó la Ley 19.904/72, hoy derogada, que impedía cualquier nueva localización industrial en la Capital Federal. Tal vez sea difícil de justificar técnicamente, más allá de decisiones políticas, una prohibición tan amplia. Sin embargo, el concepto de saturación podría aplicarse sobre determinadas actividades, industriales o no, cuya relación directa con algún indicador de calidad ambiental esté debidamente probado y ponderado como relevante.
Sin llegar a establecer precisiones, tal como lo hace la legislación brasilera, sería necesario establecer condiciones mínimas o criterios básicos de localización, para algunos tipos de actividad, que minimicen los riesgos para los asentamientos humanos, incorporando la localización como variable de control. En ninguna de las legislaciones extranjeras analizadas se admite la localización de actividades industriales fuera de las zonas declaradas para tal fin.
Respecto a la incorporación de zonas al uso urbano también imponen ciertas condiciones; si bien es cierto que los criterios que establece la legislación parecen obvios, la práctica indica que es necesario explicitarlos e imponerlos como condición para la aprobación de expansiones urbanas o nuevas urbanizaciones.

La legislación francesa no especifica estas cuestiones porque ha incorporado hace muchos años el concepto de ordenamiento del espacio, y los Esquemas Directores y Planes de Ocupación representan las decisiones que han sido discutidas y evaluadas a distintos niveles de gobierno y sometidas a la opinión pública. Por otra parte, a raíz de los accidentes tecnológicos ocurridos en Europa (como el caso Seveso), se han dictado una serie de directivas que se incorporaron a las normas de procedimiento.
Por otra parte, los estudios sobre riesgos se plasman en cartografía de uso común entre los funcionarios; tal es el caso de los mapas de inundación o de deslizamientos o, en el caso de contaminación de acuíferos, de vulnerabilidad.
Es interesante destacar, en la legislación francesa, la presencia de una ley específica que regula la información al público y la recepción de sugerencias sobre temas que afectan al ambiente. Si bien en nuestro país se han incorporado las audiencias públicas cuando se trata de tomar decisiones sobre temas ambientales de envergadura (tal es el caso de la limpieza del Riachuelo), esta incorporación no se ha consagrado en norma.
Respecto a los asentamientos humanos, las demandas respecto de su entorno y los estándares de calidad mínimos relacionados con la calidad de vida, falta, en nuestro país, una legislación marco que establezca criterios generales, lineamientos para la zonificación y definición de competencias, debidamente acompañados por reglamentaciones orientadoras elaboradas por el organismo de aplicación (SRNYAH), que puedan contener desde guías metodológicas con elementos técnicos para la toma de decisiones, hasta la definición de los niveles de calidad requeridos para algunas variables relevantes.
Lo mismo podría decirse del manejo de las áreas costeras, de mares o de lagos, generalmente ligadas a la actividad turística pero con actividades portuarias, pesqueras, áreas de reserva de fauna, entre otros usos.
Respecto a las áreas protegidas, nuestro país cuenta con una arraigada legislación, pero debe señalarse que la Nación ejerce jurisdicción sobre la totalidad de las áreas sobre las que legisla y el dominio sobre una proporción altísima. De esta forma, se pasa de un control máximo de las acciones de los particulares, que llegan, en las reservas naturales estrictas, a la total exclusión de visitantes, a la ausencia total de normas de protección en los territorios colindantes. Tanto la legislación francesa como la del Brasil contemplan la posibilidad de establecer reservas naturales de dominio privado, con regímenes particulares según las características de las mismas.
En las áreas colindantes a reservas naturales silvestres o estrictas se deberían aplicar regímenes de protección según la característica agroecológica. En este sentido, la ley de defensa de la riqueza forestal propone categorías (tal como la de bosques protectores) que se ajustarían a las necesarias áreas de amortiguación cuando éstas tuvieran características de boscosas. Pero la legislación podría contemplar la necesidad de establecer áreas de amortiguación como forma de disminuir el impacto de las actividades productivas sobre las reservas nacionales.
De igual manera ocurre con la protección de algunas especies migratorias o de otras en extinción en las que la legislación de protección faunística no se acompaña con la correspondiente aplicación de servidumbre al territorio que le sirve de hábitat.
En términos generales, podría decirse que es necesario incorporar la variable espacial a la aplicación de normas de protección de acuerdo a los requerimientos específicos de las mismas. Es decir que la zonificación debería ser consagrada como una estrategia, no sólo valida, sino necesaria para la aplicación de normas que tienen por objetivo el proteger la biodiversidad y mantener o recuperar la calidad del ambiente.

Aspectos Metodológicos sobre Zonificación y
Uso del Suelo:
El futuro probable se presenta actualmente con una imagen inversa a la que se vislumbraba en los años sesenta; entonces, el futuro era promisorio y parecía que no existían límites que no pudieran ser superados por la técnica. Sin embargo, junto con un cierto desarrollo económico, medido en términos tradicionales, se verificó en muchos países un pronunciado deterioro del ambiente y este hecho incorporó cambios sustantivos en esa imagen del futuro.
El desarrollo económico medido sin tener en cuenta los costos ambientales aparece amenazando las posibilidades de las generaciones venideras. Esto ha obligado a replantear el tema e incorporar al crecimiento el concepto de sustentabilidad que presupone la conservación de los recursos y la protección, no sólo de las condiciones ambientales locales, sino de las del planeta en su conjunto.
La necesidad del ordenamiento ambiental para alcanzar un desarrollo sostenible ha sido consensuada internacionalmente, y su principio fundamental es la subordinación del crecimiento económico a la posibilidad de sostenerlo en el tiempo con la mínima degradación de los recursos.
A pesar de este consenso, no ha resultado fácil ponerlo en práctica. El ordenamiento ambiental, conceptualmente abarcativo de todas las acciones, gubernamentales o no, que estén orientadas a la protección del ambiente en su más amplia acepción, implica la creación de un sistema de derecho ambiental coherente que oriente y regule las actividades económicas e iniciativas de los particulares, a la vez que establezca altos niveles de coordinación entre los organismos de gobierno de nivel local, provincial, regional y nacional.
Una de las tareas que contribuyen a esa coordinación es la formulación de políticas ambientales que contengan lineamientos comunes a las distintas jurisdicciones y que constituyan la base para el establecimiento de sistemas de control más uniformes.
Dentro de ese ordenamiento ambiental, el ordenamiento territorial se presenta como una de las estrategias eficaces para:
· Lograr los objetivos de protección o recuperación de la calidad ambiental,
· Optimizar la aplicación de las herramientas normativas,
· Obtener beneficios localizacionales por asociaciones de usos compatibles o complementarios y minimizar los conflictos producidos por la incompatibilidad entre ellos.
En este marco, la formulación de patrones deseables de uso para los recursos es el primer paso para posibilitar la definición de estándares de calidad ambiental, el diseño de sistemas de permisos y de los métodos adecuados para el control de algunos indicadores de calidad. Ha de tener distintos niveles de definición y formar parte de un proceso continuo que avance desde categorías muy abarcativas hacia la especificidad, a medida que se logren los objetivos más generales.
En ese proceso debe tenerse en cuenta que los avances también dependerán del sector de actividad al que pertenecen los usos que se zonifican, la existencia de legislación efectivamente vigente, los organismos encargados de la aplicación de las normas y la aceptación social de las restricciones, además de las complejas interrelaciones entre los factores socioeconómicos y ecológicos que intervienen.
La materia central sobre la que legislan las normas que nos ocupan es la protección del ambiente, el mantenimiento de condiciones naturales o los niveles de calidad que permitan el desarrollo de la vida y de las actividades humanas en forma sostenible.
Uno de los fenómenos con que nos encontramos en el desarrollo y la aplicación de la legislación es que el ambiente a proteger no es un bien que posea características homogéneas. Ciertamente, por un lado, los elementos básicos constitutivos del paisaje pueden presentar múltiples combinaciones y, por otro, la acción del hombre sobre ellos ya ha producido cambios que condicionan sus cualidades intrínsecas.
Definición de los patrones deseables de uso.
Teniendo en cuenta lo dicho, aparecen entonces algunos aspectos del territorio a analizar para la definición de los patrones de uso en el marco de la protección del ambiente:
· Sus cualidades intrínsecas o atributos esenciales.
· Las modificaciones que el hombre ha introducido al hacer uso de las cualidades originales.
· Los atributos que se quieren mantener o recuperar.
Estos aspectos se relacionan y se pueden corresponder con distintos métodos de evaluación a desarrollar, que pueden, básicamente, clasificarse en tres grupos:
1- Los lógicos cualitativos, primer estadio para la evaluación del paisaje en cuanto a sus potencialidades.
2- Los cuantitativos, que se apoyan en los anteriores y aportan indicadores numéricos y valores cuantitativos.
3- Los económicos, que buscan establecer la factibilidad socioeconómica de determinadas restricciones o actividades en una unidad territorial relativamente homogénea.
Respecto a los métodos lógico cualitativos, cabe destacar que, en muchos casos, se aplican a unidades territoriales definidas, y los estudios de campo son llevados adelante por institutos de investigación locales, generalmente relacionados con las universidades o bien con oficinas regionales de organismos nacionales.
Existe una relación directa entre el carácter del organismo que realiza el estudio, sus alcances y el tipo de información geoecológica de base que aporta para la evaluación y manejo de los territorios. Pero en cualquier caso, para la definición de normas concretas a aplicar sobre determinadas zonas, es necesario pasar por la instancia de la decisión política que necesita de los estudios cuali-cuantitativos de base y de los socioeconómicos que aporten criterios de razonabilidad técnica para convalidar las prescripciones de las normas.
Otra de las cuestiones que ha de tenerse en cuenta es la sujeción de la definición de patrones de uso a cuestiones operativas. Si bien es indispensable el cumplimiento de procesos analíticos y diagnósticos que, desde el campo de la ciencia y de la técnica, garanticen la viabilidad ambiental del uso propuesto, no es menos importante considerar la viabilidad operativa para lograr las adecuadas condiciones para aplicación de las normas de manejo o control.

Clasificación de los usos
Sobre el territorio encontramos usos consuntivos y usos productivos, entre los primeros se encuentran todos los que se definen como urbanos, pero la infraestructura en general, las redes viales y otros equipamientos también consumen suelo.
Usos consuntivos. Demandan suelo como soporte.
Habitualmente la demanda de suelo generada por el crecimiento urbano o la necesidad de una vía de comunicación son razones suficientes como para olvidar cualquier otra alternativa de uso. Sin embargo, conviene tener en cuenta el costo de destinar suelo productivo a usos consuntivos, sobre todo cuando éste pueda resultar escaso o su uso productivo necesario para satisfacer necesidades de la población.
En estas situaciones se presenta una competencia entre usos que resultan excluyentes y de alternancia improbable, si no imposible en la práctica, ya que una vez instalado el uso urbano resulta difícil recuperar el suelo para usos productivos. A pesar de ello, la Ley 8.912 de la Pcia. de Buenos Aires prevé esta reconversión con la intención de contraer la mancha urbana.
Países como Alemania y otros de la UE consideran a los usos urbanos y de infraestructura como netos consumidores de paisaje, y el aumento de la superficie destinada a ellos es valorado como un factor negativo sobre el ambiente.
Usos Productivos. Demandan recursos naturales.
En función de la capacidad del medio, existe una categorización gradual de posibles actividades que van desde un mínimo de actividades extractivas, hasta las que implican el cultivo intensivo, pasando por usos mixtos, el aprovechamieto de pasturas, o la ganadería intensiva.
El uso más extendido en nuestro territorio es el agropecuario. Esto no significa que los suelos tengan características fisicoquímicas homogéneas; por el contrario, su potencial respecto a las posibles actividades es muy diverso; sin embargo, esta diversidad no siempre es tenida en cuenta, generando procesos de degradación a veces irreversibles.
Respecto al uso de los recursos y las posibilidades de regulación existe una graduación en cuanto a las restricciones al dominio, que debe mantenerse dentro de límites razonables en su avance sobre los derechos de propiedad.
En este sentido, cabe destacar que en el aprovechamiento de los recursos naturales existe una menor tradición regulatoria en relación con la que afecta a los bienes urbanos. Ejemplo de esto es que sobre una propiedad urbana pesan restricciones que llegan a impedir su demolición sin permiso, y otras normas avanzan aún más cuando imponen la obligación de proteger, en los casos de aplicación de normas de protección patrimonial.

ANEXO 1

CUADRO COMPARATIVO ENTRE LA LEGISLACION NACIONAL E INTERNACIONAL
En materia de uso del Territorio

ANEXO 2

ADECUACION NORMATIVA AMBIENTAL PARA ASENTAMIENTOS HUMANOS